La Ley de la Economía Social y Solidaria (less) promulgada en 2012 ordenó la transformación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (Fonaes) en el Instituto Nacional de la Economía Social (Inaes) e instruyó a la Secretaría de Economía para crear el Programa de Fomento a la Economía Social (pfes):
La Secretaría creará el Programa de Fomento a la Economía Social, así como los programas regionales y especiales, cuyo objeto será atender iniciativas productivas del Sector mediante el apoyo a proyectos productivos, la constitución, desarrollo, consolidación y expansión de Organismos del Sector y la participación en esquemas de financiamiento social. (Diario Oficial de la Federación 2012, Artículo 46)
A la fecha, el pfes ha sido aprobado en dos modalidades: anual y a mediano plazo. El pfes anual está sujeto a Reglas de Operación para el ejercicio fiscal correspondiente y ha operado desde 2014 otorgando diferentes apoyos a los organismos del sector social de la economía y a grupos sociales. El pfes 2015-2018 es más cualitativo, pero ha tenido poca difusión y se desconocen sus avances.
Desde antes de la primera reforma a la less, al pfes se le habían añadido algunas obligaciones “sociales” ya que debe coadyuvar al cumplimiento de:
• el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre[1] (Diario Oficial de la Federación 2013a)
• el Plan Nacional de Desarrollo (pnd) 2013-2018 (Diario Oficial de la Federación 2013c)
Sin embargo, en diciembre de 2015, el Inaes fue transferido de la Secretaría de Economía a la de Desarrollo Social (Sedesol) (Diario Oficial de la Federación 2015b) y eso significó que se le agregó la obligación de contribuir también a los objetivos de los programas
· de Desarrollo Innovador 2013-2018[2] (Diario Oficial de la Federación 2013f)
· Nacional de Derechos Humanos 2014-2018[3] (Diario Oficial de la Federación 2014a)
· Nacional de Desarrollo Social 2014- 2018[4] (Diario Oficial de la Federación 2014b)
· Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia 2014- 2018[5] (Diario Oficial de la Federación 2014c y 2016)
Cada uno de estos define una población objetivo específica y la obligación del pfes anual de coadyuvar a cada uno de ellos se traduce en que tome en cuenta (en la asignación de sus apoyos) dicha población y, en particular, los municipios o zonas de atención considerados prioritarios en cada uno de ellos. Esto puede provocar que se terminen apoyando más proyectos que no cumplen con los criterios establecidos para los osse pero que están ubicados en dichas zonas.
En virtud de todo lo anterior, este documento se propone indagar sobre la actuación directa del principal instrumento de fomento a la economía social y sus posibilidades de sustentar una política pública específica para las empresas sociales.
La metodología de trabajo consistirá en analizar la evolución del pfes mediante la comparación de sus Reglas de Operación de cada ejercicio fiscal, el análisis y procesamiento de las bases de datos de los apoyos otorgados y la revisión de las evaluaciones que se le han practicado para conocer el destino de sus recursos y, sobre todo, si su diseño es adecuado para los fines y características de las empresas sociales en México.
[1] Se enfoca en las personas que viven en condiciones de pobreza multidimensional extrema y que presentan carencia de acceso a la alimentación. En una primera etapa se implementará en 400 municipios seleccionados con base en la incidencia de pobreza extrema, así como en el número de personas en esta condición y personas con carencia de acceso a la alimentación, sin perjuicio de que su implementación se extienda a otros municipios del país conforme lo determine la Comisión Intersecretarial creada.
[2] Para micro, pequeña y mediana empresa, así como emprendedores
[3] Dirigido a grupos sociales en situación de vulnerabilidad (núcleos de población y personas que, por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida)
[4] Atiende a personas en situación de pobreza extrema y, de manera prioritaria 3.5 millones de jóvenes que viven en situación de pobreza extrema en los estados de Chiapas, Guerrero y Puebla.
[5] Define 69 municipios, cinco demarcaciones territoriales en la Ciudad de México, siete zonas metropolitanas y una zona conurbada seleccionados con base en criterios de población beneficiada, incidencia delictiva y cobertura territorial de las instituciones estatales de seguridad pública.
1. Concepts and models of social enterprise worldwide
